COMENTÁRIOS ACERCA DA MP 881/2019: DECLARAÇÃO DE DIREITOS DE LIBERDADE ECONÔMICA (Parte 01)

Victor Augusto Machado Santos
Sócio e Advogado atuante nas áreas de Direito Civil e Direito Empresarial do ZO&M

No início deste mês (01/05/2019) foi publicada e entrou em vigor a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, instituída por meio da Medida Provisória nº. 881/2019.

A medida, com força de Lei, visa dar contornos mais concretos e efetivos às garantias de livre iniciativa e livre exercício de atividade econômica previstas no Texto Constitucional.

De acordo com a Constituição da República, a livre iniciativa constitui fundamento da república (art. 1º, IV, CR) e fundamento da Ordem Econômica nacional (art. 170, CR). Entretanto, nos 30 anos de vigência da atual Lei Maior, assistiu-se a uma progressiva e talvez desproporcional intervenção do Estado nas relações privadas em nome de interesses sociais, difusos e transindividuais, igualmente tutelados no texto constitucional[1], mas também em nome de interesses públicos secundários da Administração.

O fim da intervenção pode ser legítimo; contudo, é inegável que os instrumentos utilizados pelo Estado Brasileiro para atingir tais supostos fins acabaram por desincentivar substancialmente o empreendedorismo no país nas últimas décadas, sufocando pequenos e médios empresários e obstando o surgimento e aperfeiçoamento de novas tecnologias.

É em boa hora, portanto, o advento de ato normativo preocupado em garantir condições jurídicas para o desenvolvimento econômico sustentável.

Na esteira do escopo anunciado, a MP traz impactantes alterações no campo do Direito Administrativo Regulatório, das Sociedades Empresárias e dos Contratos Empresariais. Seus principais objetivos são a desburocratização para constituição e desenvolvimento de atividade empresarial e a proteção da confiança nos negócios, reduzindo a intervenção de órgãos da Administração Pública e do Poder Judiciário nos contratos.

As relações jurídicas abrangidas, de acordo com o texto da MP (art. 1º, §1º), são as relações civis, empresariais e trabalhistas, havendo relevante impacto em normas de Direito Urbanístico e Econômico, como ramos que intervêm naquelas relações.

Abaixo elencamos algumas novidades trazidas pela MP:

  • Dispensa de licenças para atividades econômicas de baixo risco (art. 3º, I) – Pendente de regulamentação;
  • Garantia de intervenção mínima nos contratos empresariais, respeitando a alocação de riscos projetada pelas partes, com a aplicação das normas legais de direito empresarial (inclusive normas de ordem pública, segundo o texto da MP) apenas em caráter subsidiário ou supletivo, caso não haja cláusula expressa definida pelas partes (art. 3º, VIII);
  • Garantia de prazo para concessão de alvarás e licenças, de modo que transcorrido o prazo fixado, o silêncio da autoridade será considerado aprovação tácita (art. 3º, IX) – salvo Lei específica do Estado ou Município, ou competência federal delegada, aplica-se apenas para a Administração Pública Federal;
  • Arquivamento de documentos em meio digital, sem a necessidade de manter o correspondente em meio físico – Pendente de regulamentação;
  • Parâmetros objetivos para o exercício do poder regulamentar[2];
  • Necessidade de prévia Análise de Impacto Regulatório (AIR) ao editar regulamentos sobre determinado mercado ou atividade econômica (art. 5º);
  • Fortalecimento da autonomia patrimonial da pessoa jurídica regulando e restringindo os requisitos para desconsideração da personalidade jurídica, por meio da alteração do art. 50 do Código Civil;
  • Condicionamento hermenêutico da Função Social dos Contratos à Declaração de Direitos de Liberdade Econômica (art. 421, do Código Civil);
  • Acréscimo de parágrafo único ao art. 423 do Código Civil para estabelecer interpretação mais favorável à parte que não redigiu o contrato em contratos não enquadrados como “por adesão”;
  • Cláusulas relativas à interpretação de contratos empresariais, reforçando sua força obrigatória e a intervenção jurisdicional mínima (inserção dos artigos 480-A e 480-B no Código Civil);
  • Admissão de Sociedade Limitada composta por um único sócio (Sociedade Limitada Unipessoal), que não se confunde com a EIRELI no que se refere a conceito e requisitos;
  • Regulamentação do Fundo de Investimentos, com possibilidade de limitação de responsabilidade dos condôminos ao valor de suas quotas;
  • Efeito vinculante a Súmulas do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF nos processos administrativos tributários.

Apesar de relevante a iniciativa da reforma legal, é questionável, a nosso ver, o veículo introdutor da Medida Provisória para tal finalidade.

A Medida Provisória possui como requisitos constitucionais a relevância e urgência. Com efeito, mudanças impactantes como as trazidas pela MP devem ser cuidadosamente estudadas e implementadas.

A pressa com que foram introduzidas levou à desconsideração, em muitos pontos, de sólida produção legislativa (projetos de Lei que já estavam em discussão no Congresso Nacional e conflitos com outros diplomas legais aplicáveis, sem que tenha havido revogação expressa), jurisprudencial (jurisprudência consolidada de tribunais superiores que terão dificuldade de adaptação súbita, podendo gerar insegurança jurídica até que algumas questões venham a ser novamente pacificadas), e, principalmente, doutrinária.

Nesse último aspecto, a MP descuidou da técnica legislativa trazendo conceitos abertos estranhos à atual e pretérita produção literária em dogmática jurídica, dificultando a formação de consenso hermenêutico sobre sua aplicabilidade, abrangência e limites sistêmicos, o que gera insegurança jurídica e, em alguns casos, pode levar a resultados não previstos ou contraditórios à luz dos fins que justificaram sua criação.

Como bem apontaram Rodrigo Xavier Leonardo e Otavio Luiz Rodrigues Jr. em artigo[3] publicado no Consultor Jurídico (Conjur): “Ao se alterar um código, faz-se necessário dialogar com sua estrutura principiológica, sob pena de se iniciar um processo de erosão desnecessário de seus fundamentos”.

Não obstante, por um viés positivo, o Congresso Nacional terá agora a oportunidade de aperfeiçoar o texto e convertê-lo em Lei, pois um dos efeitos das Medidas Provisórias é forçar sua discussão no Congresso Nacional no prazo de até 120 dias de sua publicação, sendo que se a matéria não for apreciada em até 45 dias, entrará em regime de urgência, sobrestando a análise das demais questões em pauta (art. 62, §6º da Constituição da República). Ora, no atual contexto de um Congresso extremamente fechado e relutante às iniciativas legislativas do Poder Executivo, o instrumento da Medida Provisória confere um pouco de equilíbrio de poder sobre a pauta entre Presidente da Câmara dos Deputados e Poder Executivo.

Por outro lado, há o risco de não haver tempo hábil para a apreciação da MP, hipótese na qual ela perderá a eficácia, frustrando a iniciativa reformista e seus próprios propósitos em virtude da insegurança jurídica causada pela curta duração de um ato normativo com mudanças tão incisivas.

Em artigos futuros abordaremos de forma mais detalhada algumas das alterações trazidas pela MP da Liberdade Econômica.


[1] Também é fundamento da República a dignidade da pessoa humana e o valor social do trabalho (art. 1º, III e IV, CR). A solidariedade social constitui objetivo da República (art. 3º, I, CR), sendo dedicado todo Capítulo II do Título II da Constituição para tratar dos Direitos Sociais. Por fim, nos termos do art. 170, p. único da Constituição, a tutela da livre concorrência, do consumidor, do meio ambiente, bem como a função social da propriedade conformam e direcionam o exercício da livre iniciativa.

[2] Art. 4º. É dever da administração pública e dos demais entes que se vinculam ao disposto nesta Medida Provisória, no exercício de regulamentação de norma pública pertencente à legislação sobre a qual esta Medida Provisória versa, exceto se em estrito cumprimento a previsão explícita em lei, evitar o abuso do poder regulatório de maneira a, indevidamente:

I – criar reserva de mercado ao favorecer, na regulação, grupo econômico, ou profissional, em prejuízo dos demais concorrentes;

II – redigir enunciados que impeçam a entrada de novos competidores nacionais ou estrangeiros no mercado;

III – criar privilégio exclusivo para determinado segmento econômico, que não seja acessível aos demais segmentos;

IV – exigir especificação técnica que não seja necessária para atingir o fim desejado;

V – redigir enunciados que impeçam ou retardem a inovação e a adoção de novas tecnologias, processos ou modelos de negócios, ressalvadas as situações consideradas em regulamento como de alto risco;

VI – aumentar os custos de transação sem demonstração de benefícios;

VII – criar demanda artificial ou compulsória de produto, serviço, ou atividade profissional, inclusive de uso de cartórios, registros ou cadastros;

VIII – introduzir limites à livre formação de sociedades empresariais ou de atividades econômicas; e

IX – restringir o uso e o exercício da publicidade e propaganda sobre um setor econômico, ressalvadas as hipóteses expressamente vedadas em lei.

[3] “A MP da liberdade econômica: o que mudou no Código Civil? (parte 2)”. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2019-mai-08/direito-comparado-mp-liberdade-economica-mudou-codigo-civil-parte&gt;. Acesso em: 11/05/2019.

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